导航菜单
首页 >  » 正文

浅析交易成本理论的公共服务外包动因

  一、理论视角的剖析:交易成本

  (一)交易成本理论的切入

  从政府的角度来看,公共服务外包实质是制造或购买的取舍选择。交易成本理论正是聚焦于研究制造或购买的选择问题(威廉姆森、温特,2010),尽管交易成本理论更关注企业一体化或外部购买的取舍选择,但公共服务外包研究者发现,交易成本在政府服务外包的决策问题上仍有很强的解释力。

  交易成本理论起源于科斯对企业性质的研究,其发现,利用价格机制组织生产是有成本的,最为显见的即是发现价格的成本。企业之所以存在,是为了节省交易成本而作为市场机制的替代,以长期合约代替多个短期合约,从而节约短期合约的谈判和监督成本(Coase,1937)。后来科斯将交易成本的研究拓展至制度与治理结构,在其看来,任何制度安排都是有成本的,不同制度安排效率有所不同,所有的社会安排都有或多或少的不足,我们正是在这些社会安排中进行选择(Coase,1964)。

  科斯关于交易成本的研究的最大问题在于交易成本的概念过于笼统和模糊,难以进行量化分析。威廉姆森((2004)8-9。将交易成本的研究操作化,认为治理结构比较与选择的关键在于确定交易类型,交易类型则取决于资产专用性、交易频率和不确定性。在威廉姆森的治理研究中,合同被视为一种结构( Llewellyn } 1931),购买或制造的取舍,实际上是合同的治理结构、科层的治理结构或混合的治理结构之间的比较与选择。其中最重要的影响因素是资产专用性,实证研究证明,随着资产专用性的提高,企业对某项投资的决策,会由市场购买(外包)逐渐转向一体化(内部生产)(威廉姆森,2008)。

  (二)服务属性视角的延伸

  政府决策遵循与企业相同的逻辑,公共服务外包或政府生产的选择,取决于政府生产的组织成本与公共服务外包的交易成本之间的比较与权衡(句华,2010)。但交易成本的概念模糊不清,其内涵与外延的界定以及度量均存在极大争议(马斯滕等,2008;德姆塞茨,2010)。公共服务外包研究者回避了交易成本的概念问题,而专注于研究公共服务的属性(如资产专用性、交易频率等)如何影响公共服务外包决策,实质上将公共服务的属性等同于交易成本。Brown和Potoski (2005)从资产专用性和测量难度。

  但是,交易成本理论在实证角度并没有得到完全验证,大量交易成本很高的公共服务被外包出去(按照理论演绎应当由政府生产),同样大量交易成本很低的公共服务却由政府生产(按照理论演绎应当外包)( Brown and Potoski2005;句华,2010)。

  二、理论模型的构建:制度与执行

  (一)理论模型

  直接影响合同风险的外生变量是公共服务外包的制度因素。制度经济学认为,是否存在规范有效的合同管理、监管等相关制度,将直接影响公共服务外包的风险高低,制度缺失将导致服务外包因风险过高而失败。相应地,制度的执行因素也会影响公共服务外包的合同风险。在公共服务供给系统中,系统结构作为公共服务供给的元系统,并不产生公共服务价值;公共服务价值的产生通过服务系统的运行实现(包国宪、王学军,2011)。从这个意义上说,执行因素的影响比制度因素更为直接。

  公共服务外包属于公共服务供给的一种模式,它具有两个特征:权力特征和市场特征。公共服务外包并不是完全的市场化,政府仍然作为公共服务供给的责任主体,拥有一定的强制干预的权力。权力特征构成了公共服务外包监管制度的基础,监管制度规定了行政权力的来源和行使方式,同时也保证政府责任实现的制度基础。公共服务外包还具有鲜明的市场特征,即以协商、谈判、合作、共识等市场机制为基础保证公共服务供给(罗豪才、宋功德,2006;姜明安,2010)。合同是市场机制的核心,这就需要结合公共服务特征的专门性合同制度。

  制度执行的因素主要是指政府能力,包括监管能力、专业能力等。政府能力对于服务外包的结果具有重要影响,就影响程度而言,政府能力甚至比政府组织形式更重要。

  三、实证检验

  (一)数据来源

  本文使用的数据来源于调查问卷。为了调查地方政府对医疗保险服务外包的认知及其实践,本文设计了大病医疗保险服务外包的治理机制研究调研问卷。问卷采用便利抽样的方式发放。2013年3-6月,在清华大学公共管理学院、继续教育学院,人力资源和社会保障部社会保障经办机构能力建设中心的各级政府公务员培训班中发放、回收问卷。由于医疗保险服务外包有关问题的判断需要专业知识,为了保证调研的科学性,调研对象严格限定为政府社会保障及相关部门公务员。调研期间,共发放问卷548份,回收问卷474份,问卷回收率为86.5 %;剔除填写不完全、非社会保障及相关部门公务员填写的问卷后,得到有效问卷408份,有效问卷回收率为74.5%。

  由于问卷调查采用了便利抽样法而非严格的概率抽样法,有必要说明样本的代表性与局限性。从地域分布来看,调查对象来自山东、贵州、江苏、广东、北京、四川、河南、内蒙古等8个省份,南北、东中西部省份均有覆盖。从单位级别来看,调查对象所在单位覆盖中央(3.7% )、省(10.5%)、市(48.8% )、县(33.8% )、乡(3.2% ),大致能够代表各级政府公务员的认知。

  以参加培训的公务员作为调查样本,可能会存在抽样偏差:首先,参加培训的公务员可能对于公共服务外包等新事物的态度比较开放;其次,培训课程可能会影响受培训者的认知与态度;最后,调查对象的认知可能受地域特征的影响。但是,考虑到调查研究的可行性以及调研公务员认知的难度,调查问卷采集的数据仍具有自身的价值。

  (二)描述性统计

  在调查问卷中,调查对象需要对政府服务能力、政府监管能力、政府精算能力、政策法规等10项指标做出评价,描述性统计的结果如表2所示。在10项指标中,均值最低的是受益人保护制度,说明受益人保护制度很不完备。这与大病医疗保险服务外包实践中暴露出的问题一致。受益人利益缺乏制度保障,导致滥用居民健康信息等违规行为。均值最高的是政府监管能力,其次是政府服务能力,这说明相对于医疗保险服务外包的其他影响因素,政府能力相对较强,但绝对值仍偏低(未达到3)。10项指标的均值都没有达到3,说明中国医疗保险服务外包的制度和实践整体情况仍有待于改进。

  四、结论与政策建议

  基于交易成本理论的剖析与阐释,本文提出以制度因素和执行因素两方面的外生变量来解释医疗保险服务外包的动因,依此构建理论模型,并使用问卷调查数据验证理论模型。研究发现,监管制度和政府能力显著影响政府是否进行医疗保险服务外包的决策,而且二者均为正向影响。监管制度完备,意味着合同风险降低,服务外包失败的可能性降低,因此,监管制度越完备越有可能利用服务外包。政府能力强并没有导致政府生产的可能性更高,而是提高了服务外包的可能性。

  综上所述,本文认为,政府发展医疗保险服务外包还需要一个过程,尤其是需要完善相关制度,强化政府能力,避免服务外包成为政府推卸责任的工具。具体而言,需要重视如下几个方面:(1)明确服务外包中的政府责任,尤其是监管责任,完善监管制度,强化监管能力。(2)不断提高政府能力,即使采用医疗保险服务外包,也需要政府保持自身的服务供给能力,避免政府被商业机构绑架。(3)转变政府理念,重视合同制度。合同是实现服务外包的基本工具,从管理型转向治理型,要求政府擅长使用合同等市场工具。(4)重视服务外包的日常管理。决定服务外包成败的核心因素是合同风险,因此,政府必须重视执行过程中的合同管理,降低合同风险。